Artigos LEC | Compliance no setor público: necessário, mas suficiente?
11135
single,single-post,postid-11135,single-format-standard,ajax_fade,page_not_loaded,,select-theme-ver-3.3,wpb-js-composer js-comp-ver-4.12,vc_responsive

Compliance no setor público: necessário, mas suficiente?

Por Marcus Vinicius de Azevedo Braga e Gustavo Adolfo Rocha Granado  *

Certo professor, voltado para a capacitação de municípios, fora abordado ao fim de um curso por prefeito de pequena cidade, que afirmou entusiasmado:

“– Professor, fique tranquilo. Vamos começar logo esse tal de complic (SIC) na nossa cidade e tudo vai melhorar.

Bem Brasil, esse caso ilustra a postura das pessoas comuns, um tanto confusas nessa recente valorização da questão da corrupção e temas correlatos, e a consequente busca de soluções. Afinal, sobram problemas e soluções…E esse é o ponto central do presente artigo, o fato dessas soluções terem custos e efeitos, e múltiplas dimensões, situações que devem ser sopesadas para que não se acerte daqui e se erre de lá, em especial no setor público.

Imagine uma ambulância guardada na garagem da Secretaria de Saúde, sem uso.

Imagine uma ambulância guardada na garagem da Secretaria de Saúde, sem uso.

Na discussão da doutrina jurídica pátria surge com força recentemente a noção de Compliance, como valor impulsionando a sociedade a um outro tipo de comportamento e que surge com força no contexto regulatório da Lei Anticorrupção, como medida que equilibra a equação da improbidade, atingindo o setor privado, trazendo pela via da Lei o estímulo à melhoria da integridade no mercado, fortalecendo a credibilidade das relações e, dessa forma, induzindo a redução do fenômeno da corrupção.

Mas em todas essas medidas, como remédios que ministramos em nosso corpo, devemos avaliar a relação custo/benefício, em especial pela aplicação dessa ideia diretamente  no setor público, dado que se trata de um mecanismo desenhado para o setor privado e suas peculiaridades, setor privado esse que se organiza por um desenho mercadológico e tem a sua regulação, de diversas naturezas (trabalhista, direitos humanos, ambiental etc) como um freio para que essa atividade não afete de forma predatória a vida social.

Há de se considerar esses fatos, para que não sejamos afogados por uma ideia que deifique as normas como uma panaceia salvadora, sem efeitos colaterais, o que em um país de matriz burocrática e que já teve na sua história até um Ministério da Desburocratização[1], pode ser desastroso, contraposto a uma aversão a formalidade e aderência a leis a olhos vistos no cotidiano. Convivemos no nosso país com o cartorial e o paroquial.

Para iniciar a análise proposta, faz-se necessário estabelecer uma noção mais precisa do que se poderia compreender do conceito de Compliance. Com efeito, a noção exordial desse conceito está vinculada a uma postura do cumprimento legal, ou seja, de se adotar um comportamento esperado com o que se preconiza no sistema jurídico. Enfim, agir de acordo com a lei (do inglês to comply). Adotar o Compliance é seguir um padrão de conformidade legal, mas também é algo mais do que aderência, envolvendo questões éticas e a busca de se  evitar o fenômeno da corrupção no âmbito da organização.

São estratégias para que se mude a postura da empresa em relação a ética e aos normativos, para que esta se ajuste as mudanças no ambiente regulatório, de modo a evitar riscos oriundos desse processo, e suas devidas punições, com o consequente prejuízo à imagem, e ao caixa da empresa, por força das multas. Uma postura fundamental em um país como o Brasil, no qual algumas leis não pegam, em que pese a existência de uma alta carga normativa, e que padece de fissuras culturais na questão moral.

Ainda que essa preocupação com a aderência sempre tenha existido, nas diversas formas de regulação, esta emerge recentemente com nova roupagem, por  força da chamada Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), que prevê que as suas  penalidades possam ser abrandadas pela adoção de mecanismos de Compliance, demonstrando que a norma, a regulação, visam a modificação da realidade, pontual e sistêmica, assim como o radar de trânsito, o famoso “pardal”, não busca, em tese, a multa, e sim a adequação da velocidade que reduz os acidentes fatais.

Surge então a pergunta: apenas cumprir a norma/postura ética é suficiente no setor público? Seriam os resultados das Políticas Públicas uma decorrência explícita da aderência as normas?  Resultados e conformidade são dimensões que se complementam, e sobre isso, Max Weber[2] formulou a sua concepção de burocracia de forma que esta fosse compreendida como a estrutura do Estado, que consiste no complexo normativo com o qual agentes públicos recrutados por meio de seleção de mérito e desenvolvimento profissional, desempenham suas funções em um ambiente hierarquizado, em um cânone de medidas que maximizariam a atuação estatal.

Não é por outra razão que a burocracia em Weber é conhecida como burocracia ideal ou utópica, pois busca dar a maior eficiência possível para a estrutura interna do Estado, com a centralidade normativa. Esse tipo ideal não tem logrado êxito em dar conta das questões do mundo real, material, seus riscos e suas contradições, que fogem das linhas positivistas de normas pactuadas, e por vezes o burocratismo virtuoso se perde em relação aos resultados, desequilibrando a sua relação com uma visão mais consequencialista[3].

No que tange a Administração Pública, uma cultura de Compliance hegemônica pode tornar a atuação desta ainda mais restrita, uma vez que o princípio da legalidade por sua própria natureza já condiciona bem a ação dos gestores, em um desenho que no plano real, cotidiano, pode vir a comprometer a eficiência estatal, inibindo a inovação, e os arranjos que contribuem com os resultados das políticas públicas. Não é um desprezo a legalidade, longe disso, mas sim entender que essa dimensão, da conformidade, é necessária na Administração Pública, mas não o suficiente.  É preciso coordenar esforços para o sucesso das Políticas Públicas.

Sobre ação pública, é sabido que esta é regida pelo princípio do formalismo, qual seja, que as ações do Estado devem ser feitas da maneira específica determinada pela lei, não se admitindo, em regra, atos praticado sem as observâncias das exigências normativas, inclusive com relação à sua forma. Desta feita, quanto maior a exigência, mais difícil e complexa será a execução da ação. E os interpretadores dessa lei, órgãos com poder de fiscalização, por vezes também atuam dissociados da realidade, dos resultados, o que pode ter ações resultantes prejudiciais ao próprio objetivo da Política Pública.

Nesse contexto de legalidade estrita, uma cultura de Compliance que valorize somente as normas,necessita de ser sopesada pela ideia de resultados, pelo princípio constitucional da eficiência, sob o risco de um excesso de formalismo no âmbito público e a possibilidade de um “engessamento” da atuação do Estado, que já vive suas dificuldades usuais determinadas pelas limitações do ordenamento jurídico e da sua interpretação por fiscalizadores. Existe maior ilegalidade do que uma política não atingir seus objetivos? Existe maior corrupção do que negar benefícios aos destinatários da ação pública?

Há de se deixar claro que não se pode conceber a cultura Compliance como unicamente a adoção de mais exigências normativas para a prática de um ato. A cultura Compliance vai muito além, e agrega uma série de valores éticos e princípios morais, que tem por objetivo não apenas facilitar o cumprimento da Lei, mas sim, a busca de fomentar valores nos agentes públicos. Mas se isso não for orquestrado dentro da ideia dos resultados da Política Pública, pode-se ter uma ação ensimesmada, da norma pela norma.

O setor estatal também é submetido a regulação por meio dos órgãos de controle interno e externo previstos nos artigos 70-74 da Constituição Federal de 1988, mas como estampado na Carta Magna, trata-se de uma regulação que busca a eficiência e eficácia, distribuída em camadas que se controlam mutuamente, dado que o setor público, como forma de organização, não é sujeito diretamente aos mecanismos de governança do mercado.

Isso é uma diferença relevante, pois no mercado os agentes privados que não são eficientes tendem a desaparecer pela concorrência e temos a Regulação/Compliance funcionando como freio para as suas externalidades negativas. No setor público, a regulação busca dimensões de conformidade e desempenho que coexistem[4], e nesse sentido, a Administração Pública precisa transcender somente a discussão de Compliance, como preconizado para o setor privado, agregando a esta uma dimensão finalística, de igual estatura,  no contexto dos riscos de uma Política Pública não lograr êxito.

Portanto, apenas adotar uma cultura Compliance, com o intuito de criação de controles do cumprimento legal, não nos parece ser suficiente para elevar o grau de eficiência da ação do Estado, ao revés, com o risco de se adotar unicamente esses mecanismos para a atuação pública redundar em sérias dificuldades do Estado em sua função pública, sendo bem vinda essa discussão de aderência, de conformidade, que sempre existiu no setor público, mas que ela seja associada a se garantir a eficiência do Estado, agregando conceito pouco vulgarizado em nosso país, que é a Accountabillity ou prestação de contas.

Voltando ao nosso prefeito do início do artigo, somente para exemplificar o que se traz no presente artigo, imagine que o município adquirisse uma ambulância, seguindo nesse processo de obtenção todos os normativos, mas que depois de comprada, essa ficasse guardada na garagem da Secretaria de Saúde, sem uso. Cumpriu-se a lei, o município foi aderente, mas a finalidade do gasto, a efetividade, a economicidade, puderam ser comprometidas mesmo assim. Compliance é o alicerce, a busca da probidade essencial ao setor público, mas é preciso trazer a dimensão da realidade, dos resultados, para que essa gestão realmente reverta benefícios para aquela coletividade.

Uma cultura de Compliance é salutar no setor público, mas sem a prestação de contas, a Accountability, que demonstra que os recursos foram aplicados devidamente, com eficácia e eficiência, o Prefeito não logrará a sua reeleição, a economia não se desenvolverá e o cidadão não será beneficiado em suas demandas. Uma relação de equilíbrio entre esses valores, Compliance e Accountability, nos parece ser um caminho razoável para mitigar a corrupção, em todas as suas dimensões, considerando-se as suas implicações éticas e legais, bem verdade, mas também os riscos do burocratismo, que é o controle pelo controle, que como qualquer remédio, em excesso pode levar a doença.

[1] O Ministério da Desburocratização foi uma secretaria do Poder Executivo Federal do Brasil que existiu de 1979 a 1986 com o objetivo de diminuir o impacto da estrutura burocrática na economia e na vida social brasileira.

[2] WEBER, M. Economia e Sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva, vol. 1, Brasília: UNB, 1999.

[3] A produção literária é farta em situações que ilustram essa dicotomia entre normas e resultados, como a peça “O Diabo e o bom Deus” (Le Diable et le bom Dieu) escrita no período de pós-guerra, em 1951, o escritor e filósofo existencialista francês Jean-Paul Sartre (1905 – 1980)  e  “A Fábula das Abelhas”, de Bernard Mandeville (1723), situações apresentadas na qual a dita moral normatizada, quando se vê defronte dos desafios reais, sofre os efeitos dos resultados.

[4] Nesse sentido, esse equilíbrio entre as diversas dimensões, convergindo para se agregar valor, tem sido a tônica de abordagens internacionalmente reconhecidas no mundo corporativo, como os princípios do COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission)  e  a abordagem GRC ( Governança, Riscos e Compliance ).

 

* Marcus Vinicius de Azevedo Braga – Doutorando em Políticas Públicas pela UFRJ (GPP/PPED/IE/UFRJ). Coordenador do Livro “Controle Interno-Estudos e reflexões” (2013) e do livro “Controladoria no setor público” (2016), ambos pela Editora Fórum (MG).

 

Gustavo Adolfo Rocha Granado – Doutor pelo IE/UFRJ. Mestre em Ciência Política pela UFRJ, Advogado. Especialista em Regulação da ANS. Autor do livro “A dimensão econômica da soberania sob a perspectiva de sua dimensão política” (2015), Ed. Gramma.

 

[Publicado originalmente no JOTA]